全国政协委员、中国工程院院士刘中民：做好能耗双控向碳排放双控转型风险防范工作

2025年政府工作报告提出要加强污染防治和生态建设，加快发展绿色低碳经济，积极稳妥推进碳达峰碳中和。

全国政协委员、中国工程院院士、中国科学院大连化学物理研究所所长刘中民告诉千赢国际网页版登录官网入口 记者，碳排放双控是在能耗双控基础上发展而来，是为适应能源体系由化石能源向非化石能源转变趋势的新机制。2025年是能耗双控向碳排放双控全面转型的关键之年，需提前预判转型风险，做好预防措施，确保能耗双控向碳排放双控平稳有序转型。

刘中民分析，能耗双控向碳排放双控转型风险主要有四方面：

一是新旧体系衔接问题。能耗双控与碳排放双控的管控对象高度重叠，新旧机制既有区别又有联系。新机制易受旧机制的惯性思维影响，在政策制定、执行过程及中央和地方职责划分等方面，存在简单照搬旧体制的风险，可能导致“运动式”“一刀切”现象出现。

二是碳排放双控配套政策体系还不完善。有效实施碳排放双控制度，需涵盖不同层级和类型的排放主体，制定科学、统一且具有针对性的核算统计方法，清晰划分各主体、各部门在统计核算中的责任，建立覆盖范围更广的碳市场和更加完善多元的能源市场，目前多处于探索起步阶段。“十五五”时期在碳排放达峰要求下可能存在政策“冒进”风险。

三是碳排放统计核算仍面临难题。碳排放核算工作涉及多层级、多主体、多维度，是一项复杂而庞大的系统工程，现有初步建立的核算方法的科学性、准确性、规范性有待加强，如工业过程的碳核算、原料固碳核算等仍存在较大不确定性。

四是碳排放双控体系可能会增加企业新的成本。企业作为碳排放主体，要应对不同管理机构和不同管理机制的要求，如碳排放权交易、绿色电力交易、绿证交易、用能权交易、环境保护税、排污许可证甚至欧盟的碳边境调节机制等。多部门管辖的机制若缺乏有效衔接、互认和联动机制，将会产生额外的减排成本，增加企业的负担和成本。

刘中民建议，一是强化碳排放双控的顶层设计。从能耗双控到碳排放双控的转变，是从“单一维度”向“多元维度”、从“单项控制”向“系统控制”的飞跃，挑战极大，需要系统梳理不同主体、不同层次的管理职能与职责，一体化做好碳双控管理体系的顶层设计。建议“十五五”期间重点攻克碳排放统计核算难题，逐步完善政策与治理体系，并加强政策的宣传与培训；坚持先立后破，把握好转型的速度。

二是提升政策的科学性和灵活性，避免“一刀切”现象。不同地区发展阶段和产业基础不同，难以同步实现碳达峰、碳中和。建议加强中央与地方的沟通协作，在充分考虑各地实际情况的基础上，制定差异化目标和责任分配方案，规范重大项目的碳排放要素单列途径，增强管理方式的灵活性。同时加强能源市场和碳市场体系的联动融合，为不同主体实现碳双控目标提供灵活的市场手段。

三是加强碳排放核算与统计关键问题的研究。碳排放核算数据的准确性是双碳管理的基础和前提。建议加强对难核算关键行业的碳排放原理、基础参数和应用现状的研究，避免由核算方法不清或不合理带来的管理混乱问题。如化工行业原料用能的碳部分转化为二氧化碳，还有部分固定在终端产品中。建议按照企业—行业—区域顺序做好碳排放核算。

四是重视碳排放统计核算数据的一体化。当前国家已经提出《完善碳排放统计核算体系工作方案》，对区域、行业、企业、项目、产品等五个核算场景部署了一系列工作。但各项核算工作基础不同，应用标准与体系也存在差异。建议在做好各个核算场景的基础上，尽早开展碳排放核算一体化工作，分析各个场景所需的方法、数据的一致性，及早准备各个场景数据口径的衔接，避免不同场景核算数据的重复性工作，也可加强不同口径数据的正确性的校核。

五是注重碳排放双控体系下企业的适应成本问题。在推动省市两级建立碳排放预算管理制度过程中，做好碳市场管控目标与区域碳排放指标之间的协调与平衡，避免因重复核算或考核增加企业的负担。